《政府信息公开条例》中豁免公开事由修订内容之解读
索  引  号: 1111-2019-001561
文       号:
发文日期: 2019-07-11
关  键  词:政府信息公开条例 豁免 公开 事由 修订 内容
公开形式:主动公开
信息来源:中国·德阳
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发布时间: 2019-07-11 来源:中国·德阳 浏览次数: 字体大小:A+ A- 打印

中华人民共和国政府信息公开条例

为了更好的推动政府信息公开,完善政府的依法行政,国务院于近日公布修订后的《条例》并自2019年5月15日施行。此次修订就政府信息豁免公开事由方面明确了“以公开为常态、不公开为例外”的政府信息公开原则,除扩大了主动公开的范围及深度以外,也对豁免公开的具体事由即“不公开”之“例外”进行了相关内容增删的完善;同时,此次豁免公开修订内容在条文的表述上采用了“列举+定义”之方式,使原《条例》相对简单的豁免事项变得更为全面,更具有应对日益复杂的政府信息类型立法的前瞻性,同时对于行政机关答复信息公开申请、行政复议以及人民法院审理行政诉讼案件也将产生重要的影响。


《条例》关于政府信息豁免公开事由修订内容如下表:




修订前

2019年

 修订后

第五条 行政机关公开政府信息,应当遵循公正、公平、便民的原则。

第五条 行政机关公开政府信息,应当坚持以公开为常态、不公开为例外,遵循公正、公平、合法、便民的原则。

第八条 行政机关公开政府信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。

相关内容体现在修订后第十四条。

第十三条 除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外,公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。

删除相关内容。

第十四条 行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制,明确审查的程序和责任。

行政机关在公开政府信息前,应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。

行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时,应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。

行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是,经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府的信息,可以予以公开。

第十三条 除本条例第十四条、第十五条、第十六条规定的政府信息外,政府信息应当公开。

行政机关公开政府信息,采取主动公开和依申请公开的方式。


第十四条 依法确定为国家秘密的政府信息,法律、行政法规禁止公开的政府信息,以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息,不予公开。

第十五条 涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息,行政机关不得公开。但是,第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的,予以公开。

第十六条 行政机关的内部事务信息,包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息,可以不予公开。

行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息,可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的,从其规定。



一、删除了申请获取政府信息应有“特殊需要”的规定


修订前《条例》规定申请人对于所申请公开的政府信息应有自身生产、生活、科研等需要,即要求申请人与政府信息有利害关系;如无利害关系则行政机关可不予公开。就目前一些行政机关统一制式的《政府信息公开申请表》中,也要求申请人选择填写申请所依据的“特殊需要”。可以说,原《条例》这种“三需要”虽然试图规范其行政相对人申请政府信息公开的前置条件,但在行政复议及司法实践中,对于何为“自身生产、生活、科研等特殊需要”认识由于出现不统一,往往导致行政机关或者人民法院处理的结果有所不同。例如:部分判决基于申请人与所申请的政府信息无直接利害关系而驳回原告起诉,而部分判决对于利害关系只要求原告陈述理由合理即可。


应当讲,本次《条例》修订直接删除了上述三类特殊需要的申请前置条件,不仅进一步“拆除藩篱”,扩展行政相对人申请政府信息公开的范围,而且进一步“为民行政”,行政机关不可再以申请人与所申请信息无利害关系为由拒绝公开相关的政府信息。


二、依法确定为国家秘密的政府信息不予公开


修订前《条例》规定“行政机关不得公开涉及国家秘密”的政府信息,即涉及国家秘密的政府信息属于绝对不予公开的范畴。但在行政复议或者行政诉讼过程中,申请人或者原告往往依据《行政诉讼法》的举证责任分配规定,要求行政机关应对于政府信息构成国家秘密的实体及程序要件上进行举证。如笔者所代理的许**等诉北京市审计局、国家审计署信息公开案件中,原告所持观点即为行政机关首先要披露信息内容,还要对相关信息实质上是否构成国家秘密进行举证。而部分行政机关也认为“涉及国家秘密”不等同于“确定为国家秘密”,认为即使未履行定密程序但只要“涉及”国家秘密即可不公开。同时,修订前条例也未规定人民法院应否对政府信息是否构成国家秘密进行实质性审查。因此,在涉及国家秘密的政府信息公开案件中,各方的理解以及法院的审核尺度都存在较大差异。


本次修订后《条例》规定“依法确定为国家秘密的政府信息”不予公开,可以说,这样的规定可以有效消除了以上歧义。笔者认为:《条例》上述修订内容可分为如下两方面理解:一是行政机关以申请公开信息属于国家秘密不予公开的,应依法履行定密程序。未经定密程序则不能以国家秘密为由不予公开;二是法院仅应对定密程序是否合法进行审查,而不应对政府信息是否构成国家秘密进行实质性审查。只要政府信息经过合法程序确定为国家秘密的,法院无须再进行实质性审查即可维持不予公开之决定。


三、法律、行政法规禁止公开的政府信息不予公开


本次修订增加了“法律、行政法规禁止公开的政府信息”属于绝对不予公开的类型。修订前条例仅以列举的方式规定“涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私”三类政府信息不予公开,但基于立法的全面性及前瞻性,本次修订增加了这一兜底规定,适用于不属于国家秘密、商业秘密、个人隐私三类信息中的任何一种但法律法规禁止公开的信息。


不构成国家秘密、商业秘密、个人隐私但法律或行政法规禁止公开的信息包括但不限于如下类型:


信息

类型

法律、行政法规依据

涉及反恐怖主义工作被采取保护措施的主体信息

《中华人民共和国反恐怖主义法》第七十六条:因报告和制止恐怖活动,在恐怖活动犯罪案件中作证,或者从事反恐怖主义工作,本人或者其近亲属的人身安全面临危险的,经本人或者其近亲属提出申请,公安机关、有关部门应当采取下列一项或者多项保护措施:

(一)不公开真实姓名、住址和工作单位等个人信息;

(五)其他必要的保护措施。

公安机关、有关部门应当依照前款规定,采取不公开被保护单位的真实名称、地址,禁止特定的人接近被保护单位,对被保护单位办公、经营场所采取专门性保护措施,以及其他必要的保护措施。

通信信息

《邮政法》第三十五条:任何单位和个人不得私自开拆、隐匿、毁弃他人邮件。

除法律另有规定外,邮政企业及其从业人员不得向任何单位或者个人泄露用户使用邮政服务的信息。

《电信条例》第六十五条:电信用户依法使用电信的自由和通信秘密受法律保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要,由公安机关、国家安全机关或者人民检察院依照法律规定的程序对电信内容进行检查外,任何组织或者个人不得以任何理由对电信内容进行检查。

电信业务经营者及其工作人员不得擅自向他人提供电信用户使用电信网络所传输信息的内容。


四、公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息不予公开


修订前规定为“行政机关公开政府信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”。修订后规定为“公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息不予公开。”因此,涉及“三安全一稳定”的绝对不公开内容修订前后无实质变化。需要指出的是,在司法实践中,就是否危及“三安全一稳定”应由行政机关结合政府信息的性质、范围、影响等因素进行裁量,并提供相应的上级批复等证据予以证明。



五、涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息,行政机关不得公开。但是,第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的,予以公开


修订前相对不予公开的政府信息仅为商业秘密及个人隐私两类。此次修订以列举加定义的方式,将相对不公开的的信息类型扩大包括商业秘密、个人隐私在内的,所有符合“公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息”之定义的全部信息类型。


上述修订同样体现了立法的全面性及前瞻性。《反不正当竞争法》所规定的商业秘密、以及《民法总则》所规定的个人隐私,都具有公开与否影响其价值,且公开与否应由信息主体决定之特征,但具有相同特征的信息还包括但不限于如下类型:


信息类型

法律、行政法规依据

征信信息

《征信业管理条例》第二十条 信息使用者应当按照与个人信息主体约定的用途使用个人信息,不得用作约定以外的用途,不得未经个人信息主体同意向第三方提供。

第三十五条 国务院征信业监督管理部门及其派出机构的工作人员对在工作中知悉的国家秘密和信息主体的信息,应当依法保密。

个人信息

《网络安全法》第四十四条:任何个人和组织不得窃取或者以其他非法方式获取个人信息,不得非法出售或者非法向他人提供个人信息。

全国人民代表大会常务委员会《关于加强网络信息保护的决定》一、国家保护能够识别公民个人身份和涉及公民个人隐私的电子信息。

任何组织和个人不得窃取或者以其他非法方式获取公民个人电子信息,不得出售或者非法向他人提供公民个人电子信息。

十、有关主管部门应当在各自职权范围内依法履行职责,采取技术措施和其他必要措施,防范、制止和查处窃取或者以其他非法方式获取、出售或者非法向他人提供公民个人电子信息的违法犯罪行为以及其他网络信息违法犯罪行为。有关主管部门依法履行职责时,网络服务提供者应当予以配合,提供技术支持。

国家机关及其工作人员对在履行职责中知悉的公民个人电子信息应当予以保密,不得泄露、篡改、毁损,不得出售或者非法向他人提供。


国家秘密、法律禁止公开信息、危及“三安全一稳定”信息涉及国家及公共利益,属绝对不公开之信息;商业秘密、个人隐私、公开可能损害第三方合法权益之信息属私权范畴,尊重权利主体的公开与否的意志,故应在征求信息主体意见及权衡公共利益后由行政机关决定是否公开。


六、 内部事务信息可不予公开


修订后增加“行政机关的内部事务信息,包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息,可以不予公开”之规定。考虑到行政机关内部事务信息对公众的权利义务不产生直接影响,故行政机关可不予公开。



七、过程性信息及行政执法案卷可不予公开


修订后增加“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息,可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的,从其规定。”过程性信息处于讨论、研究或者审查过程中,具有不确定性,不予公开不影响当事人权益。行政执法案卷信息的当事人、利害关系人可通过听证、复议等其他法定程序实现知情权,而当事人、利害关系人之外的其他主体没有直接利害关系,不予公开不影响其合法权益。


在本次修订之前,《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》就对内部信息、过程性信息及行政执法案卷可不公开进行了规定。但具体何为内部信息、过程性信息有多种理解。当前的修订列举了“讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告”等过程性信息,但实践中行政机关为做出行政行为所收集、保存的原始资料是否属于过程性信息,仍无确定结论,还需要《条例》在今后实施过程中逐步得到完善。

条例本次修订不予公开范围的意义在于:


一是将实践中积累的经验与做法明确规定到《条例》中,使不予公开范围的界定更为科学、明确,具体,既提高制度的权威性,也便于《条例》的实施,有效地解决过去存在的各种争议问题;


二是“例举+定义”的立法技术形成了具体例外规定与一般定义之间的良性互动,绝大部分情况下都应该首先适用具体例外规定,具体例外缺乏规定的,可适用定义;


三是当前与《条例》配套的相关国务院文件、地方法规、部门规章以及司法解释,都存在与修订后《条例》不一致的情况,还需要进行调整与完善,从而使《条例》的有效实施成为政府依法行政、行政为民以及构建法治政府的“助推器”与“奠基石”。

责任编辑:王成福
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